章辉从政采需求的二维视角构建落实政采政策

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本文首发于《中国政府采购报》年3月26日第3版

按照中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》中提出的“强化政府采购政策功能措施”有关要求,构建落实政府采购政策功能的需求管理制度,不仅是新时期政府采购制度改革的重要内容,也是促进“需求牵引供给、供给创造需求”更高水平动态平衡的有效手段。

章辉

上海国家会计学院教授、科研管理部执行主任、政府采购与绩效管理研究中心主任

政采需求的二维视角

政府采购需求包括两个方面:一是直接需求,即对采购对象的需求,包括采购对象的功能、标准、数量等。直接需求表现为对采购人某种需要的满足;二是间接需求,即因采购对象的合同授予而引致的财政资金杠杆功能,包括扶持中小企业、推动绿色环保产业发展等。间接需求表现为对财政政策导向功能实现的满足,也就是落实政府采购政策功能的需求。显然,直接需求是基础,直接需求的规模决定了间接需求的力度,间接需求反过来对直接需求也会形成制约。如果枉顾直接需求去追求间接需求(落实政府采购政策功能的需求),无异于缘木求鱼。因此,落实政府采购政策功能的需求管理制度,需要从直接需求管理和间接需求管理分别进行制度设计,方能做到各司其职、有的放矢,共同推动政府采购政策功能需求的落实。

政府采购直接需求管理制度的设计

政府采购直接需求管理制度是涵盖采购人(谁来采购)、采购范围(采购什么)、采购预算(采购规模)、采购实施(如何采购)和采购绩效(采购如何)等诸多方面规定的集合体。从采购流程管理来说,制度设计则是通过对采购预算、采购实施、采购结果和采购绩效的规范保障和高效实施,从而不断优化政府采购管理,提升政府采购直接需求的满足程度。基于以上流程的政府采购直接需求管理制度设计,须注意三方面内容。

第一,强化绩效目标管理,以绩效目标指引预算编制。绩效目标管理是政府采购政策功能管理的基础。绩效目标管理涉及管理职责明确、目标设定及目标合理性判断等内容。政府采购项目绩效目标管理的职责,就是要明确围绕绩效目标而产生的目标设定、目标审核、目标批复等事项的职责安排,从而确保预算绩效目标管理的有序、有效运行。政府采购项目绩效目标设定应当符合职责相关、具体细化、目标明确和合理可行的要求。政府采购项目预算编制应是基于合理的绩效目标,先有项目、明确目标,再基于目标安排预算,且预算安排要反映政府采购项目的直接需求,体现采购目标指引预算编制的原则。

第二,明确采购人主体责任,推动采购实施的担当和高效。采购人在政府采购活动中的主体责任应体现在采购预算申请、预算执行和预算绩效管理等三个方面。在政府采购预算申请方面,采购人的主体责任要落实在对于采购事项必要性和可行性的论证、采购预算经济性的分析,以及采购目标明确性的设定上,体现“谁申请、谁负责”原则。在政府采购预算执行方面,采购人的主体责任要落实在政府采购实施、采购合同管理、采购过程协调等方面,体现“谁采购、谁负责”的原则。在预算绩效管理方面,采购人的主体责任是要将绩效理念和方法深度融入政府采购预算管理的全过程,目标是要逐步建立“预算编制有目标、政采执行有监控、政采完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的政府采购绩效管理机制,体现“花钱必问效、无效必问责”的原则。采购人有责任将绩效评估(评价)机制应用到采购前、采购中和采购后的政府采购全流程,要回答“为什么要采购、如何采购、采购如何”等关键问题,要围绕政府采购项目评估(评价)结果,通过总结经验、发现问题,为政府采购项目立项与否、项目实施中纠偏、后续类似项目的绩效优化提供决策服务。

第三,完善履约验收,构建采购结果的激励约束机制。采购合同签订后,政府采购面临的主要问题是采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵等。因此,需要完善签约供应商跟踪信用评价与政府采购信息反馈机制。

签约供应商跟踪信用评价的主要功能是:将供应商在政府采购合同签订以后的表现通过指标量化并打分,再根据分值的高低将供应商区分为不同的等级,作为决定供应商是否退出供应商备选库或参加政府采购活动的主要参考依据之一,从而约束供应商在签约后的表现,鼓励供应商认真履行采购合同、提高售后服务质量。

政府采购信息反馈机制有助于及时全面了解和掌握政府采购活动的实施情况,减少投诉和工作失误,有针对性地提高采购质量、采购资金使用效率,有助于借鉴前期采购的成功经验,防范与避免前期采购风险的重演。

政府采购间接需求管理制度的设计

政府采购间接需求管理制度是为落实政府采购政策功能而出台的各类规章制度。政府采购间接需求和直接需求的目标具有不一致性。因此,间接需求不可能简单通过满足直接需求而自动同步实现,而是需要在健全完善相应需求管理制度的基础上,加强对直接需求的监管和约束。

第一,优化政府采购间接需求管理制度须顶层设计。我国现行政府采购法对政府采购功能界定较为狭窄。为完善政府采购政策功能的制度保障,应补充其他社会发展政策目标,尤其是保护劳动者、鼓励就业,保护消费者权益,保护残疾人等弱势群体,



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